Чи потрібна Україні федералізація?

Роздуми про теорію та історію сучасного федералізму

Сперечатися про переваги чи недоліки тієї чи іншої форми територіального устрою неможливо абстрактно, без врахування конкретного історичного досвіду зарубіжних країн та тих політичних та економічних умов, які на сьогодні існують в України. В розрізі сказаного хотілося б звернути увагу на наступне:

1) Традиційно прибічники вибору федеративної форми територіального устрою в Україні вказують, що в ряді зарубіжних країн федеративна форма територіального устрою застосовується протягом тривалого часу, і це не заважає цим державам зберігати свою територіальну цілісність. І дійсно складно собі уявити до прикладу ситуацію, коли якийсь з суб’єктів федерації в Німеччині, США, Австрії, Швейцарії чи Австралії цілком серйозно прагнутиме отримати незалежність. Проте слід зважати, що рівень економічного розвитку перелічених держав є таким, за якого будь-які спроби політичних маніпуляцій на тему створення нових держав не знаходитимуть підтримки навіть у невеликої частини суспільства.

Зовсім інакше розвиваються події, якщо федеративна держава перебуває в економічній та політичній кризі. В цьому разі федеративна форма устрою тільки сприяє послабленню центральної влади, що в кінцевому підсумку може призвести або ж до утворення нових держав на території федерації, або до військового протистояння в середині країни. Ілюстрацією сказаного є Югославія, економічна та політична криза в якій в кінці 1980-их обернулася катастрофою для Балкан. Відтак вибір на користь федеративної форми територіального устрою в Україні, враховуючи об’єктивну слабкість центральної влади, економічну кризу та політичну нестабільність, лише сприятиме можливості наступного поділу України. Підставою прогнозувати саме такий розвиток подій є те, що при федеративній формі територіального устрою кожний суб’єкт федерації має свій парламент, свій уряд, свою окрему судову систему, свою конституцію та систему законодавства. При цьому, на перший погляд, небезпеки в такій ситуації немає. Адже ані конституція, ані законодавство суб’єкта федерації не повинні суперечити Конституції держави, а діяльність органів влади суб’єктів федерації має здійснюватись в межах Конституції федерації. Інакше кажучи, формально суб’єкт федерації не вправі ставити питання про свій вихід зі складу федерації.

Проте історичний досвід засвідчує, що федералізм у більшій мірі, ніж унітаризм, сприяє можливості створення нових держав. Юридично, попри наявність заборони на вихід суб’єкта федерації зі складу федерації, виокремлення суб’єкта федерації пояснюється наявністю установчої компетенції в місцевих парламентах, які в умовах кризи завжди можуть прийняти рішення щодо створення незалежної держави. А якщо згадати при цьому, що при федеративній системі організації влади так звані силові структури підпорядковуються безпосередньо суб’єкту федерації, стає цілком зрозумілою ступінь небезпеки федеративної форми устрою для територіальної цілісності політично та економічно нестійкої держави.

2) Утворення федерацій в абсолютній більшості випадків відбувається за принципом «знизу-вверх», коли державоподібні утворення чи, навіть, самостійні держави об’єднуються і створюють єдину державу. Саме таким чином засновані абсолютна більшість федеративних держав. Відтак ці держави з самого початку свого існування асоціюються виключно з федеративною формою територіального устрою. Натомість перетворення унітарної держави на федеративну зустрічається значно рідше. Хрестоматійним в цьому відношенні є приклад Бельгії, де її перетворення у федерацію розглядалося як спосіб вирішення конфлікту між двома лінгвістично-культурними групами: валлонцями та фламандцями. Проте до досвіду Бельгії, який в принципі може бути показовим для України, зважаючи на наявність схожої достатньо сильної конфронтації між регіонами, слід відноситися доволі обережно.

По-перше, процес федералізації Бельгії тривав майже чверть століття (з 1970-1994 р.р.). Фактично, реформування територіального устрою протягом такого тривалого часу поступово адаптувало суспільство до ідеї федералізації Бельгії, а сам процес відбувався без зривів та ексцесів. Відтак, ризики, пов’язані з тим, що внаслідок федералізації Бельгія перетвориться на дві самостійні держави, були зведені до мінімуму. В українських реаліях складно уявити собі можливість такого тривалого реформування територіального устрою.

По-друге, попри тривалий час конституційного реформування Бельгії, суперечності між валлонцями та фламандцями так і не були подолані. У зв’язку з цим доречно згадати про політичну кризу 2007-2011 р.р., яка супроводжувалась наполегливими закликами фламандських партій створити незалежну державу Фландрію. При цьому, внаслідок постійних політичних криз Бельгія посідає перше місце в Західній Європі за тривалістю часу, протягом якого в парламенті не вдається сформувати уряд.

По-третє, географічно Бельгія знаходиться в центрі ЄС. Відтак всі сусідні держави не зацікавлені в її розпаді та вживають заходів для розв’язання криз, які можуть призвести до утворення на території Бельгії двох незалежних держав. Очевидно, що європейській спільноті вкрай невигідно аби Бельгія припинила своє існування на політичній карті світу, оскільки утворення двох нових держав в центрі Європейського Союзу стане для нього вагомим дестабілізуючим фактором. У свою чергу Україна, фактично знаходячись на перетині геополітичних інтересів Західної Європи і Росії, навряд чи може розраховувати на підтримку сусідніх держав у збереженні її територіальної цілісності.

3) Нарешті хотілося б звернути увагу на ще один момент. Унітарна форма територіального устрою з’являється в період буржуазних революцій в кінці 18 - початку 19 сторіччя. Поява унітаризму обумовлювалося необхідністю подолання феодальної роздробленості і створення централізованої держави, яка знищила б феодалізм як соціально-економічну формацію. Таким чином унітаризм був покликаний ліквідувати систему феодальних відносин. В українських умовах, коли інститути громадянського суспільства по суті ще тільки починають формуватися, з великою долею вірогідності можна говорити, що перетворення нашої держави на федерацію призведе не стільки до демократизації державного правління, як до надмірної концентрації влади у регіональних еліт. При цьому центральна влада фактично буде позбавлена реальних важелів впливу на суб’єктів федерації. За такої ситуації система управління та організація влади швидше буде схожа на феодальні держави Європи 17 сторіччя, ніж сучасну Федеративну Республіку Німеччини.

Насамкінець варто зауважити, що в цілому ідея трансформації України у федеративну державу радше нагадує завуальований довгостроковий план з припинення існування України в сучасних її межах, ніж бажання послабити наявні різноманітні протиріччя між регіонами.