Анализ президентского законопроекта о внесении изменений в Конституцию Украины

25 июня 2014 в сети был опубликован текст проекта изменений в Конституцию Украины, который разработан Президентом Украины.

По сообщениям СМИ в этот же день должны быть представлены предложения фракций к этому проекту.

Спешка в написании таких фундаментальных документов не является оправданной, в таких делах спешить нельзя, особенно в расчете на получение конструктивных и профессиональных предложений.

Как усматривается из текста законопроекта, он содержит целый ряд негативных аспектов, которые могут привести к чрезмерной концентрации власти у Президента, кроме того, анонсированная децентрализация власти  не нашла своего отражения в тексте проекта. Может именно этими причинами объясняется спешка, с которой двигают проект. В то же время несовершенство положений законопроекта может объясняться отсутствием системной и основательной работы специалистов должного уровня в команде Президента.

Предлагаю вашему вниманию анализ ключевых положений проекта изменений к Конституции.

1. Риск политической коррупции в парламенте

 Изменениями, которые вносятся в статью 83 Конституции Украины вместо понятия «коалиция депутатских фракций» вводится понятие «парламентская коалиция». В последнюю, как и прежде, должно входить большинство народных депутатов от конституционного состава Верховной Рады Украины. Однако указание на то, что это уже не коалиция депутатских фракций позволит формировать парламентскую коалицию только из депутатов, а не фракций, что будет содействовать такому негативному явлению как переход депутатов от одной политической партии в парламенте к другой, внутрипарламентской коррупции, нестабильной работе Верховной Рады Украины. Отмена императивного мандата, которая предусмотрена в законопроекте (изменения в статью 81), также будет способствовать постоянному процессу переформирования парламентских коалиций в Верховной Раде Украины, что в свою очередь дестабилизирует не только ее работу, но и деятельность других органов и должностных лиц, в назначении и освобождении которых участвует парламентская коалиция.

2. Отсутствие гарантий независимости Генерального прокурора

В соответствии с изменениями, которые вносятся в п. 25 ч. 1 ст. 85 Конституции Украины, Верховная Рада Украины по представлению Президента Украины будет назначать Генерального прокурора Украины, а также вправе выразить недоверие Генеральному прокурору Украины, что приведет к его отставке с должности. Таким образом и в дальнейшем сохраняется исключительно политическое влияние на процедуру назначения и увольнения Генерального прокурора Украины, который неоднократно был раскритикован Венецианской комиссией.

Так, по вопросу назначения Генерального прокурора Украины, в заключении Венецианской комиссии CDL-AD (2006) 029 от 17.10.2006 г. отмечается, что «важно, чтобы способ отбора Генерального прокурора пользовался доверием общественности и уважением представителей судебной и правовой профессий. Таким образом, в процессе отбора должен учитываться профессиональный, а не политический опыт. ... Поэтому предлагается, чтобы внимание было уделено образованию комиссии по назначению, которая состояла бы из лиц, пользующихся уважением общественности и доверием правительства. ... "

Относительно освобождения от должности, в пункте 39 Доклада Венецианской комиссии от 03.01.2001 г. CDL-AD (2010) 040 отмечается, что «закон о прокуратуре должен четко определить условия досрочного освобождения от должности Генерального прокурора. ... Венецианская комиссия хотела бы пойти еще дальше, предусмотрев основания возможного освобождения от должности в самом тексте Конституции. Более того, должно существовать обязательное требование, чтобы до принятия любого решения, экспертный орган выдал свое заключение, существуют ли достаточные основания для освобождения от должности».

По вопросу выражения Верховной Радой Украины недоверия Генеральному прокурору Украины, то в п. 32 Экспертного заключения Совета Европы относительно проекта Закона Украины «О прокуратуре» от 25.09.2009г. DGHL (2009) 23 отмечается, что «это положение нас беспокоит, потому что не отмечает никаких оснований выражении недоверия. Законопроект в его нынешнем виде позволяет Верховной Раде настоять на освобождении решительного Генерального прокурора, который стремится строго, но справедливо искоренять коррупцию среди политиков и с точки зрения компетентности полностью соответствует своей должности. С точки зрения современных европейских стандартов это положение законопроекта неприемлемо».

Учитывая это, вопрос относительно политического влияния на процесс назначения и увольнения, существование действенных гарантий независимости, в частности от политически мотивированного прекращения полномочий, являются важными для Генерального прокурора Украины. Однако ни оснований, ни гарантий, ни участия независимого органа проект изменений в Конституцию Украины не предусматривает, хотя учитывая роль и функции прокуратуры, соответствующие положения обязательно должны существовать.

3. Чрезмерная концентрация кадровых полномочий у Президента

Законопроектом меняются подходы относительно назначения Президентом Украины и Верховной Радой Украины отдельных высших должностных лиц.

В частности, Верховная Рада Украины будет только предоставлять согласие на назначение Президентом Украины Председателя Службы безопасности Украины и Председателя Государственного бюро расследований, а также назначать по представлению Президента Украины Председателя Национального банка Украины и Генерального прокурора Украины.

В то же время освобождение указанных лиц с занимаемых должностей будет осуществляться Президентом Украины единолично, без участия парламента.

Стоит заметить, что не до конца понятен вопрос о том, как будет увольняться Председатель Государственного бюро расследований, поскольку анализ опубликованного варианта изменений в Конституцию Украины свидетельствует, что в нем пропущена как минимум одна страница (между 6 и 7), которая содержит перечень других полномочий Главы государства. Однако исходя из общей логики законопроекта, по которой руководители соответствующих силовых ведомств освобождаются Президентом Украины без согласия парламента, а также анализа изменений в статью 85 Конституции (пункт 12-2), по которым Верховная Рада Украины будет предоставлять согласие только на назначение Председателя Государственного бюро расследований, можно констатировать, что решение вопроса об увольнении главы Государственного бюро расследований очевидно также будет зависеть только от единоличного решения Президента Украины.

Передача вопроса об освобождении таких лиц к компетенции исключительно Президента Украины будет существенно усиливать зависимость соответствующих органов от Главы государства и создает риск существенного политического влияния на их деятельность. Участие такого коллегиального органа как парламент в вопросах увольнения выглядит даже более оправданным, чем в вопросе назначения, поскольку хотя бы в какой-то мере исключает риск необоснованного увольнения и использования права освобождения как инструмента давления на должностное лицо.

Кроме того, Глава государства будет самостоятельно назначать на должности и увольнять с должностей председателя Антимонопольного комитета Украины (сейчас это полномочия Верховной Рады Украины), председателя Службы внешней разведки, а также председателей и членов национальных комиссий, осуществляющих государственное регулирование (сейчас учитывая, что такие комиссии являются органами исполнительной власти, назначения и освобождения их руководителей осуществляется Кабинетом Министров Украины).

Предоставление Президенту Украины таких широких возможностей в вопросе назначения и увольнения председателей национальных комиссий, осуществляющих государственное регулирование может привести к тому, что при отсутствии на уровне Конституции Украины каких-либо оговорок, все центральные органы исполнительной власти (за исключением министерств) будут переведены в правовой статус национальных комиссий и их руководство, и члены будут назначаться исключительно Президентом Украины.

При таких условиях роль Кабинета Министров Украины относительно осуществления исполнительной власти фактически может быть сведена к минимуму.

Таким образом, в вопросах назначения и увольнения отдельных должностных лиц, законопроект существенным образом нарушает существующую систему сдержек и противовесов, а также содержит положения, которые создают угрозу для фактического подчинения Президенту Украины почти всей системы органов исполнительной власти.

4. Чрезмерные полномочия представителей Президента на местах

Изменениями в статью 118 Конституции Украины предусматривается создание института представителей Президента Украины в областях и районах, городах Киеве и Севастополе.

Такие лица будут назначаться на должность и освобождаться исключительно Президентом Украины, будут полностью подотчетны главе государства, ответственны и подконтрольны перед ним.

При таких условиях, Кабинет Министров Украины как высший орган в системе органов исполнительной власти (ч. 1 ст. 113 Конституции Украины) полностью устраняется от руководства и контроля за такими представителями, хотя некоторые конституционные полномочия таких органов (редакция статьи 119) напрямую связаны с осуществлением исполнительной власти.

Так, постоянные представители Президента Украины будут осуществлять координацию деятельности территориальных органов центральных органов исполнительной власти, а также направлять и организовывать деятельность всех территориальных органов центральных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления в условиях чрезвычайного или военного положения.

При отсутствии четкого определения понятия «координация» при дальнейшем нормативном регулировании в содержание этого понятия могут быть заложены такие полномочия, которые позволят полностью контролировать и влиять на процесс деятельности территориальных органов исполнительной власти.

Не менее интересными выглядят и такие полномочия представителей Президента Украины как надзор за соблюдением Конституции и законов Украины, а также осуществление надзора за законностью и правопорядком, соблюдением прав и свобод человека и гражданина.

Размытость таких правовых категорий, а также отсутствие каких-либо оговорок в отношении субъектов, которые могут подпадать под такой надзор может привести к тому, что постоянные представители будут осуществлять надзор за применением законов органами судебной власти, что является абсолютно недопустимым, учитывая международные стандарты независимости судей.

В части осуществления такого надзора за органами местного самоуправления, усматриваются несогласованности статье 8 Европейской хартии местного самоуправления, которая предусматривает, что любой административный контроль за местной властью может осуществляться только в порядке и в случаях, предусмотренных Конституцией и законом. Предложенные в законопроекте изменения четко не регулируют ни процедуры, ни случаи, когда будет осуществляться такой надзор, а такие правовые конструкции как «надзор за законностью и правопорядком, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» не исключают риска произвольного и необоснованного вмешательства в деятельность органов местного самоуправления.

Кроме того, такие широкие рамки надзорных функций приведут к тому, что представители Президента Украины фактически превратятся в аналог действующих прокуроров с их функцией «общего надзора», которая неоднократно критиковалась ПАСЕ и Венецианской комиссией.

5. «Неевропейская» прокуратура

Изменениями в статью 121 Конституции Украины не предусматривается сокращение функций и полномочий прокуратуры с целью приведения их в соответствие с европейскими стандартами, в частности по ограничению сферы деятельности прокурора в сфере представительства интересов гражданина в судах.

Так, в пункте 17 Заключения Венецианской комиссии CDL-AD (2009) 048 от 27.10.1009 г. указано, что «роль прокурора в защите прав и свобод человека и гражданина должна ограничиваться конкретными и четко и узко определенными случаями. ... В целом же общая защита прав человека не является надлежащим сферой деятельности для органов прокуратуры; лучше, когда этим занимается не прокуратура, а омбудсмен».

Деятельность прокуратуры Украины должна быть сосредоточена на монопольном осуществлении государством уголовного преследования и других функциях в системе уголовного правосудия, а также на связанной со средствами судебной защиты функции осуществления контроля за законностью задержания, исполнения уголовных наказаний и применением мер безопасности» (пункт 20 Тематического справочника экспертов Совета Европы относительно принципов проекта закона о прокуратуре Украины).

В Докладе Венецианской комиссии от 03.01.2011 года CDL-AD (2010) 040 также отмечается, что прокуратура должна сосредоточить свою деятельность на уголовно-правовой сфере.

Неизменными в положениях статьи 121 Конституции Украины остались и нормы о сроке полномочий Генерального прокурора Украины. Хотя в свое время Венецианская комиссия в Заключении CDL-AD (2006) 029 от 17.10.2006 г. отметила, что «... срок полномочий Генерального прокурора может быть продлен от 5 до 7 лет. Этот длительный срок уменьшит политизацию ведомства и мог бы стать гарантией беспристрастности Генерального прокурора. А лучше было бы, если бы Генеральный прокурор мог оставаться на своей должности до достижения им пенсионного возраста, или же, если определенный срок полномочий целесообразен, исключить возможность переизбрания ...».

6. Отсутствие эффективной децентрализации власти

Изменениями в статью 132 вводится новая система административно-территориального устройства с такими единицами как регион, район и община.

При этом общиной определяется административно-территориальная единица, которая включает один или несколько населенных пунктов (село, поселок, город), а также прилегающие к ним территории.

Таким образом исчезают такие административно-территориальные единицы как города, районы в городах, поселки и села. Они согласно действующей концепции являются лишь населенными пунктами, а низовой административно-территориальной единицей является именно община.

Данный момент является важным, поскольку в соответствии с Решением Конституционного Суда Украины от 13 июля 2001 года № 11-рп/2001 (дело об административно-территориальном устройстве), административно-территориальная единица - это компактная часть единой территории Украины, которая является пространственной основой для организации и деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Учитывая это, непонятным в проекте изменений в Конституцию Украины является употребление таких понятий как «сельский, поселковый, городской голова» или «сельский, поселковый, городской совет», поскольку их использование может дать основания для споров по поводу того, что органы местного самоуправления должны создаваться в каждом населенном пункте как пространственной основе их деятельности.

Не до конца доработанными остались и другие положения Конституции Украины в части одинакового использования правовых понятий, например, в статье 95 Конституции Украины осталось без изменений понятие «территориальная община».

Кроме того, непонятным в проекте (редакция статьи 140) представляется и существование положений о том, что образование и ликвидация районов в городах относится к компетенции соответствующих местных советов. Поскольку в соответствии с предложенной в проекте концепции районы в городах не являются самостоятельными административно-территориальными единицами, то их образование вообще не допускается.

Вместе с тем, кроме изменения подходов к системе административно-территориального устройства и соответственно системы органов местного самоуправления, законопроект не содержит положений, которые можно было бы рассматривать как децентрализацию властных полномочий.

В свое время, в п. 6 Рекомендации Конгресса местных и региональных властей Совета Европы Rec 348 (2013) «Местная и региональная демократия в Украине» отмечалось о таких проблемах местного самоуправления в Украине как:

- ограничение способности органов местного самоуправления принимать решения и решать свои дела - «вопросы местного значения» - и тот факт, что органы местного самоуправления не могут полностью осуществлять свои полномочия по всем вопросам, их касающихся, создает проблему относительно статей 3 и 4 Европейской хартии местного самоуправления;

- отсутствие четкого разграничения полномочий и административной деятельности между учреждениями центрального правительства и органами местного самоуправления, что может привести к пересечению или дублированию при осуществлении полномочий и вызвать вмешательство в деятельность органов местного самоуправления;

- ограничение финансовой самостоятельности органов местного самоуправления из-за ограничений системы межбюджетных отношений, а также недостаточное сопутствующее финансирование делегированных полномочий, не всегда гарантирует прозрачность, в частности, при распределении дотаций и трансфертов, и сложность формулы выравнивания, что затрудняет ее применения к регионам.

Ни в одном из этих вопросов законопроект не предусматривает достаточных гарантий для органов местного самоуправления, в частности, их полномочий по решению вопросов местного значения, четкого разграничения таких полномочий между различными звеньями органов местного самоуправления и их отграничения от полномочий территориальных органов центральных органов исполнительной власти, а также отсутствуют уступки и в вопросах финансовой самостоятельности органов местного самоуправления.

Более того, введение института представителей Президента Украины с полномочиями фактически «общего надзора» за деятельностью органов местного самоуправления (при отсутствии при этом у органов местного самоуправления гарантий от их необоснованного вмешательства), а также наличие таких инструментов как автоматическая (без предварительного судебного контроля) остановка представителями Президента Украины решений органов местного самоуправления и возможность досрочного прекращения полномочий органа местного самоуправления даже в случае незначительного нарушения закона, убедительно свидетельствует, что в законопроекте речь идет не о децентрализации, а фактически о полном подчинении системы органов местного самоуправления под контроль Президента Украина.

7. Риск чрезмерной подконтрольности местного самоуправления Президенту

Изменениями в статью 144 Конституции Украины вводится механизм контроля за конституционностью и законностью решений органов местного самоуправления.

В частности, решения органов местного самоуправления по мотивам их несоответствия Конституции Украины останавливаются Президентом Украины по представлению представителя Президента в соответствующей области, городов Киева и Севастополя, с одновременным обращением в Конституционный Суд Украины.

Решения органов местного самоуправления по мотивам их несоответствия законам Украины останавливаются представителями Президента Украины в соответствующей области, районе, городах Киеве и Севастополе с одновременным обращением в суд.

Такие положения законопроекта об автоматической остановке решений органов местного самоуправления, без необходимости получения судебного решения, несут в себе риск необоснованного вмешательства в деятельность органов местного самоуправления.

Однако наиболее проблемным в изменениях в статью 144 является положение о том, что нарушение решением органа местного самоуправления Конституции Украины или законов Украины, установленное Конституционным Судом Украины или судом, является основанием для досрочного прекращения полномочий такого органа местного самоуправления Президентом Украины.

Необходимо обратить внимание на тот факт, что основанием для досрочного прекращения полномочий может быть любое нарушение закона решением органа местного самоуправления, которое установлено судом, независимо от характера такого нарушения, в том числе и мелкие нарушения. Такой подход неприемлем с точки зрения европейских стандартов.

Так, согласно ч. 3 ст. 8 Европейской хартии местного самоуправления, административный надзор за местными властями осуществляется таким образом, чтобы обеспечить соразмерность вмешательства контролирующего органа.

Согласно Рекомендации Комитета Министров Совета Европы №R(98)12 о надзоре за деятельностью органов местной власти, принятие административных санкций к представителям органов местной власти (временное отстранение или увольнение представителей, избранных на местном уровне, и роспуск органов местной власти) разрешается только в исключительных случаях; применять эти санкции необходимо только вместе с обязательными гарантиями с целью обеспечить их соответствие свободному применению местных избирательных мандатов.

Текст законопроекта тут: http://tsn.ua/politika/u-merezhi-z-yavivsya-poroshenkiv-proekt-zmin-do-konstituciyi-356254.html