Как будем городом править?

18 августа 2015, 09:54
43
48071
Как будем городом править?

Как будем городом править? Будем ли изучать зарубежную практику местного самоуправления или будем изобретать велосипед?

В последнее время у всех на слуху такие ставшие популярными слова как ’’децентрализация’’, ’’объединение громад и общин, причем добровольное’’, ’’местное самоуправление’’, ну и так далее. Казалось бы, что ветер реформ и децентрализации коснется каждого уголка Украины, но, есть в стране такие углы, куда ветер не доходит. И эти углы не в горах, и не в глухих лесах, а как оказалось, рядом с нами. Речь идет о районных администрациях городов. Все, что касается районов в областях Украины, то реформы там базируются на основе Закона Украины «О добровольном объединении территориальных громад» от 5 февраля 2015 года. Данный законодательный акт гарантирует общинам принципы добровольности, исходя из инициативы «на местах». Показывает определенные алгоритмы объединения громад, гарантирует ресурсную базу для функционирования общин на местах, наделяет определенными полномочиями.

Что же касается таких крупных городов как Киев, Одесса, и ряд других, то процессы децентрализации их практически не затронули. Единственный момент, который их затронул, – это изменение бюджетного законодательства. Что касается каких-то действий, связанных с децентрализацией, с полномочиями, городские советы пока вообще не ощутили никаких изменений. Все как было, так и осталось. Например, с 1 января 2015 года городские советы имеют право полностью утверждать свое штатное расписание и определять заработные платы для чиновников. Т. е. было ограничение, было постановление Кабинета министров, его отменили. Сейчас этих ограничений нет. Но, учитывая, что нет какой-то практики со стороны других территориальных громад, все города в Украине боятся менять структуру кардинальным образом. В принципе это неприемлемо, когда у нас, например, в Одессе, 1600 чиновников работают в исполнительных органах городского совета. Это очень много, это похоже на Припортовый завод. А у нас же – не завод, у нас – самоуправление. Дополнительно к тому, что децентрализация обошла стороной городское самоуправление, есть негативный момент, который навис над каждым местным советом в Украине. Это то, что Президент получил право распускать советы. Президент получает автоматическое право роспуска совета, если его решения являются неконституционными и посягают на территориальную целостность. Но, исходя из практики ЕС, если затрагивается суверенитет страны, то Венецианская комиссия предлагает формат не роспуска, а приостановления деятельности совета и направления на рассмотрение Конституционного Суда. Если Конституционный Суд в течение 15 дней дает заключение, что решение нарушает действующую Конституцию Украины, тогда президент распускает совет и назначает новые выборы. Но никак не иначе, в реальности, у нас хотят контролировать решения всех местных советов, манипулируя правом Президента на их роспуск. Но вводятся такие правила игры, и будущее покажет, кто и как будет такое право использовать и в каких целях.

Я бы со своей стороны, пока не хочу нагнетать обстановку, но зато хотел бы обозначить некоторые принципы, которые смогли бы упростить жизнь городов в рамках децентрализации полномочий. Это:

 

№1 Простые правила

В действующем бюджетном кодексе более 120 статей, и не нарушать его практически невозможно, потому что одни нормы противоречат другим. Предложенный проект нового кодекса не упрощает сложные бюджетные отношения, а спускает их на другой уровень. Бюрократизированные и зарегулированные процессы раньше были на уровне госбюджета, а теперь на уровне местных. В кодексе речь должна идти об ответственности распорядителей средств, а не прописан каждый шаг этого распорядителя. Пропишите, что запрещено, и кто несет ответственность. Все остальное должно быть на усмотрение местных громад. Во Франции, например, мэр города может запросить финансирование на любой проект, который считает нужным. Казначей города полностью несет ответственность, и может дать деньги или отказать. Ответственность на казначее. А вот если казначей отказал, сомневаясь в целесообразности, а мэр повторно запросил финансирование, то казначей замечания больше не озвучивает — ответственность за расходование средств теперь на мэре. Прекрасная система противовесов.

 

№2 Свобода в размещении городских финансов

Пусть это будут определенные банки, отвечающие критериям надежности. Но возможность такая нужна. Реальная децентрализация начнется тогда, когда города получат право на взимание налогов, на установление льгот и преференций по их уплате. А также возможность размещать средства в банковских учреждениях. Сегодня город, имея живые деньги в спецфонде, может не иметь к ним реального доступа, потому что деньги не выпускаются казначейством. Это первое, о чем говорят мэры городов, когда обсуждают бюджетную политику.

 

№3 Простота тендерных процедур

Сегодняшнее тендерное законодательство фактически узаконило коррупционные схемы. Во многих европейских странах есть реестр с индикативными ценами на все — от канцелярии до снегоуборочной техники. И муниципалитет может без тендера совершить любую покупку — цена товара не должна превышать индикативную более чем на 10%. Вот и все. И не будет тогда капусты в школах по 100 грн. и картошки по 50 грн. А сейчас есть, и все законно.

 

№4 Справедливое распределение рисков

Сейчас у местных бюджетов в центральные бюджеты изымают НДФЛ, взамен предлагая оставлять 10% от налога на прибыль. С одной стороны, шаг прогрессивный — возможность оставлять часть налога на прибыль стимулирует городские власти создавать условия для бизнеса в городе, привлекать высоко прибыльный и высокотехнологичный бизнес. Но с другой — налог на прибыль относится к одному из самых нестабильных источников доходов. Предприятие может иметь тысячи сотрудников, платить им зарплату, но год заканчивать с убытками. При этом в вопросе привлечения инвесторов местные органы самоуправления не всегда могут создавать конкурентные условия, потому что большинство вопросов регулируются на государственном уровне.

 

№5 Реформа зарплатных налогов, формирующих львиную долю местных бюджетов

Сегодня города все - таки живут за счет НДФЛ и напрямую зависят от зарплат. Сверхзадача — выводить зарплату из тени, минимизировать долю минимальных зарплат и зарплат в конвертах. Для этого нужно менять подход к взиманию единого социального взноса, который платят все работодатели, и который и есть главной причиной ухода в тень. Получая зарплату, сотрудник видит отчисления НДФЛ в 15%. Но не каждый знает, что за каждого человека работодатель платит еще 36,3% от начисленной зарплаты в социальные фонды. То есть при минимальной зарплате в 1254 грн, реальные расходы на сотрудника составляют на 464 грн больше — 1718 грн. Средний уровень зарплатных налогов в Европе — 32%, в Украине — 53%.

 

Однако, вышеперечисленные принципы, конечно же, интересны, и востребованы к реализации. Но, есть только одно НО! Как эти и другие принципы будут реализовывать новоизбранные мэры городов, куда эти принципы они будут имплементировать, как они  будут в рамках децентрализации координировать жизнедеятельность районов городов. Ведь не секрет, что сегодня районная администрация в городе – это, по сути, старый шкаф с пауками и тараканами. Сам принцип организации работы в данной структуре – это Советский Союз, причем, в самом неприглядном виде. Любой мэр в любом городе оказывается, давно бы мог стать пионером по реформе районных городских администраций, однако этого не происходит даже сегодня. В Законе Украины "О местном самоуправлении в Украине" от 21.05.1997  280/97-ВР нормы Закона, регулирующие деятельность городского головы в части полномочий реорганизации районных администраций не вступают в противоречие с другими нормативными актами, так как прямого упоминания об этой функции нет, как запрещающего, так и разрешающего назначения. Отсюда, исходя из принципа, что все то, что не запрещено – разрешено, такая организационная реформа может состояться в любой структурной форме. Дополнительно – есть Решение Конституционного Суда Украины относительно полномочий городских советов решать вопросы создания, ликвидации районов в городе. Оно гласит, что пределы полномочий городских советов по вопросам создания, ликвидации и структурной реорганизации районов четко не определены и не отнесены к компетенции любых других органов.

Например, в Одессе, на основании решения сессии Одесского городского совета № 95 от 19.09.96 г. и решения исполкома Одесского городского совета № 437 от 23.10.96 г. были ликвидированы районные советы народных депутатов, созданы районные администрации Одесского городского совета и утверждена редакция положения, регламентирующего их работу. Вместе с тем главный законодательный акт, на котором базируются все принципы местного самоуправления - Закон Украины «О местном самоуправлении» был принят в 1997 году. Вот и получилось, что районные администрации, по сути, так и не были адаптированы под действующее законодательство и на сегодняшний день представляют собой пережиток советской управленческой системы, то есть фактически по управленческой модели остались аналогом районных советов.  Как институт они неэффективны, формально осуществляют свои функции, находятся на низком уровне работы с законодательством, и взаимодействия между исполнительными органами Одесского городского совета. Такая же ситуация и в других городах Украины. Отсюда схожие у всех проблемы райадминистраций в городах: дублирование полномочий, низкое качество работы юридических отделов райадминистраций, неэффективное сотрудничество с территориальными государственными структурами, представленными в районах (налоговые, суды, прокуратуры, милиция). Каждый уровень власти имеет свои полномочия и отвечает за свою часть работы. Городская власть занимается наиболее общими вопросами: генеральным планом города, правилами застройки, городской собственностью, транспортом и дорогами. Районная власть же должна иметь согласно Европейской хартии городов полномочия в сфере образования, медицины, культуры, социальных вопросов, охраны правопорядка, торговли, предоставления административных услуг, озеленения и благоустройства, отдыха и спорта, ремонта жилья, торговли и так далее. 

Но даже если кто то и начнет проводить реформу городских районных администраций, то возникает риторический вопрос – будет ли изучаться международная практика или на местах будет изобретаться велосипед? Ведь в современном мире более 190 независимых государств, в каждом из которых существует своя система местного управления. Таким образом, возможно существование более 190 национальных систем местного управления. Естественным способом рационализации и систематизации существующего разнообразия систем управления является их объединение в большие группы по принципу принадлежности к той или иной правовой семье. Речь идет, прежде всего, о следующих системах самоуправления:

·        Англосаксонская

·        Романская

·        Германская

·        Американская

·        Скандинавская

 

Например, в Великобритании предусмотрено три варианта формирования исполнительной власти в городе:

1) система мэр и кабинет: прямые выборы мэра, который руководит исполнительной властью и назначает от 2 до 9 своих помощников (кабинет);

2) система лидер и кабинет: выборы главы исполнительной власти из состава совета, тогда как помощников (кабинет) может назначать либо лидер, либо совет;

3) система мэр и управляющий от совета: всенародно избранный мэр делит полномочия исполнительной власти с управляющим, которого назначает совет из числа профессиональных чиновников.

 

В США на практике существуют следующие варианты исполнительной власти в городе:

1)     Совет – сильный мэр

2)     Сильный Совет – слабый мэр

3)     Слабый Совет – сильный мэр

4)     Комиссионная система (Комиссии муниципалитета)

5)     Сильный Совет – нанятый управляющий городом

 

В свою очередь в Германии существуют следующие формы местного самоуправления городов:

1)     Модель магистрата

2)     Северогерманская система совета

3)     Модель бургомистра

4)     Южногерманская модель

 

Что будет браться за основу в вопросе реформы местного самоуправления в части районных городских администраций, кто будет проводить экспертизу и давать советы новоизбранным мэрам, даже проблематично то, что неизвестно как будет изобретаться велосипед! И самое интересное – будут ли вообще мэры городов проводить реорганизацию своих отношений и перераспределение полномочий с районными администрациями городов? Время уже настало, проблема созрела серьезная, и с неэффективностью городских районных администраций надо бороться!

 

Кандидат юридических наук, адвокат, член исполкома Одесского городского совета,  Глава Одесской городской организации Европейской партии Украины Руслан Чернолуцкий 

Рубрика "Я - Корреспондент" является площадкой свободной журналистики и не модерируется редакцией. Пользователи самостоятельно загружают свои материалы на сайт. Редакция не разделяет позицию блогеров и не отвечает за достоверность изложенных ими фактов.
РАЗДЕЛ: События в Украине
ТЕГИ: Украина,Одесса,местные выборы,админреформа,местные власти,самоуправление
Если вы заметили ошибку, выделите необходимый текст и нажмите Ctrl+Enter, чтобы сообщить об этом редакции.